【資政場】

經(jīng)過幾十年的建設(shè)與發(fā)展，城市存量房屋（社區(qū)）“老齡化”問題日益顯現(xiàn)，“城市更新”應(yīng)運而生。隨著時代發(fā)展，“更新”的對象及目標正在變得多維，從單一環(huán)境改善，到如今經(jīng)濟社會環(huán)境全面提升；從舊區(qū)改造、“城中村”治理，到如今煥活濱水空間、蝶變老工業(yè)基地……城市更新正在整體性規(guī)模更新和漸進式微更新兩個維度上全面展開，推動我國城市發(fā)展從外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。另一方面，城市更新必然涉及已有空間利益的重新劃分，可能會因居民訴求得不到滿足、居民權(quán)利邊界不清晰等問題，導(dǎo)致推進緩慢甚至遇到阻滯，諸如加裝電梯過程中底樓居民的異議，小區(qū)綠化帶改造成停車位過程中部分居民的反對等。最高法曾公布一批加裝電梯典型案例，從中可看出問題的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性一方面來源于城市居民住房空間權(quán)利訴求的復(fù)雜與多元，另一方面來自城市空間格局的固化及其對居民生活習慣的影響。

如何解決這些問題是推進城市更新的“必答題”。而“法治”無疑是這道題的“正解”。

政府搭建平臺，各方共同參與

隨著城市更新力度加大，各方利益交織也愈顯復(fù)雜。有關(guān)部門可以考慮針對城市更新的具體項目搭建“平臺”，引導(dǎo)業(yè)主、企業(yè)、居委會等利益相關(guān)者共同參與，形成資金、信息等各類資源在平臺上流轉(zhuǎn)交互的局面。各方主體亦可在平臺共商共議，表達訴求。有關(guān)部門可同時運用信息技術(shù)配套建設(shè)數(shù)字化平臺，實現(xiàn)線下線上“雙平臺”運行格局，從而大大提高透明度和工作效率。城市更新的利益相關(guān)各方可通過手機等終端及時了解信息，提出意見。還可以運用人工智能技術(shù)在數(shù)字化平臺上設(shè)置居民與政府、居委會、企業(yè)等各方的“數(shù)字會議室”，實現(xiàn)足不出戶，共商“家”事。

保障居民基本權(quán)利，實現(xiàn)利益平衡

城市更新的目的是優(yōu)化居住環(huán)境、提升居住體驗，從而進一步完善保障居民的居住權(quán)利。由于利益的多層次性與內(nèi)涵的復(fù)雜性，立法應(yīng)對居民在城市更新過程中的權(quán)利進行詳細梳理，將保障對象按“基本權(quán)利—權(quán)利—利益”層次化處理。應(yīng)區(qū)分“權(quán)利”和“利益”，將權(quán)利中的基本權(quán)利作為必須予以保障的優(yōu)先對象?；緳?quán)利是指憲法或基本法律規(guī)定的關(guān)乎人的基本生存和發(fā)展的權(quán)利。這也要求政府部門做好城市更新過程中暫時生活困頓者的基本生活保障。其他權(quán)利或利益則可按已有條件盡量滿足，如確實無法滿足，則可以用其他方式予以補償。但無論是權(quán)利還是利益，其內(nèi)容會隨法律規(guī)范以及人們的觀念變動而變動，此時，有關(guān)部門應(yīng)及時作出調(diào)整，以確保符合法治原則前提下的利益平衡。

促進資源合理分配，公眾有效參與

毋庸置疑，即使在市場化條件下，政府依然對城市更新等事務(wù)具有較大的支配力和影響力，主要體現(xiàn)在空間規(guī)劃、權(quán)利界分、資金使用等方面。近年來城市更新的巨大成就離不開政府“有形之手”的推動。因此，立法的一個重要目標是保障政府更加合理有效地分配資源從而推進城市更新；另一方面如何促使政府公平合理地行使其權(quán)力，盡量減少權(quán)力誤用也是立法的最重要使命和法治的基本要求。即立法在為政府賦權(quán)的同時，也應(yīng)設(shè)定權(quán)力行使的過程“參數(shù)”，如對城市更新中的各方權(quán)利進行分配時的聽證程序，資金使用全過程的公開等。

同時，亦應(yīng)重視公眾的有效參與。一方面公眾參與城市更新是市場化法治化路徑的基本要求，另一方面也是城市更新順利開展的必然需要。只有公眾積極參與了各個環(huán)節(jié)，理解每個步驟的意義，才能形成對最終結(jié)果的衷心認同和誠意接受。公眾參與的主要方式是：知情、表達和決策。立法在賦予公眾上述權(quán)利的同時，應(yīng)明確區(qū)分與某一城市更新項目利益攸關(guān)的居民和樂于了解情況并進行監(jiān)督的其他市民，賦予各自不同的實體權(quán)利和行權(quán)程序，實現(xiàn)平等但有區(qū)別的賦權(quán)，從而保證公眾參與效率。

以多元解紛機制有效化解爭議

傳統(tǒng)民事爭議解決以民事訴訟和調(diào)解為主要方式。城市更新中行政權(quán)力介入社區(qū)居民基本權(quán)利（利益）形成“行民交錯”格局，由此決定了傳統(tǒng)解決方法恐難勝任城市更新糾紛解決重擔。一方面民事程序復(fù)雜冗長，難以適應(yīng)城市更新的快節(jié)奏；另一方面，民事爭議解決機制難以對行政權(quán)力作出有效調(diào)處，因此行政權(quán)力直接作用的行政調(diào)解和行政裁決宜作為城市更新爭議解決的主要方案。同時發(fā)揮民事調(diào)解和民事簡易程序的作用，解決一些相對簡單的利益糾紛。還可充分發(fā)揮地方立法權(quán)，如在上海自由貿(mào)易區(qū)，海南自貿(mào)港等地區(qū)試點運用“臨時仲裁”等簡便程序，從而更大限度提升效率。

城市更新是推動城市發(fā)展的重要動力，是完善城市空間結(jié)構(gòu)、提升城市功能層級的有效途徑。在法治的軌道上推進城市更新，是這一事業(yè)行穩(wěn)致遠的有效保障，更是“人民城市”理念的生動實踐。

（作者：李磊，系上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授）